災害対策特別委員会　3号 2008-04-23

質問要旨
１．災害時の避難所について。併せて指定避難所である公立の小中学校の耐震化促進について
２．都市型水害を防ぐための法的措置について
３．震災障害者について
４．災害からの復興に欠かせない行政サービスについて

○西田実仁君　公明党の西田実仁でございます。
今日は、先ほど来お話もございましたけれども、最初にまず学校の耐震化ということにつきまして、私も質問、もうちょっと突っ込んでさせていただきたいと思っております。
中央防災会議によります地震被害想定、これを見ますと、首都直下型地震でも大変な避難すべき方が出るわけでございますが、私、地元は埼玉県でございますけれども、埼玉におきましても首都直下型であれば67万人の避難者が出ると、そういう想定になっております。
その避難をすべき方々が最も頼りにするべきのが指定避難所であります公立の小中学校である、その耐震化率がどうなっているのかということが先ほども話題になりました。私の地元の埼玉も実は大変に低い耐震化率でございまして、全国平均よりも下回っておる52.2％という現状でございます。
先ほど広田議員からも御指摘ございましたけれども、そもそもこの学校の耐震化率をどのように国が支援していくのかということについては、これまでいろんな経緯があったと理解しております。東海地震の対象圏、今は8都県であろうと思いますけれども、これにつきまして、例えば神奈川県の学校の耐震化率を見ますと89％ぐらいあったり、東京でも70を超えているし、山梨でも76％ぐらいになっていると。つまり、やはり東海地震の対象圏におきましての耐震化率、小中学校の、大変に進んでいると総体的には言えるんだろうというふうに思います。
その背景として、まず昭和55年にいわゆる地震財特法というのができて、耐震化に対する国からの補助率が二分の一に全国に先駆けてなっている、そしてまた起債によって耐震化を進める場合にも、後年度の交付税措置というのが75％見ると、こういうふうに具体的になっておるわけですね。
これが変わったのが平成7年でございまして、当然阪神・淡路大震災ということを受けて、地震特措法によって学校の耐震化に対する補助率、これは埼玉もそうですけれども、全国的に三分の一から二分の一になったということでございます。しかしながら、この交付税措置が、後年度起債した場合の元利償還金の後年度の交付税措置が、先ほど申し上げましたとおり、東海地震対象圏については75％見ておりますが、埼玉を含めて他の地域はまだ50％という違いが生じているわけなんですね。
そもそもは、東海地震は昭和55年に、先ほど補助率の話をさせていただきましたけれども、10年以内に地震が起きるということを前提にして加速しなきゃいけないと、こういうことでやってきたわけでございまして、平成7年に今申し上げました補助率が三分の一から、その対象外のところですね、三分の一から二分の一に引き上げられたというのも、大きな地震があったので早く加速させようと、こういうことで補助率の引上げがあったというふうに思います。
是非ここはやはり、いつ地震が起きるか分からない、そしてその避難所になる小学校、中学校の耐震化を加速させていくためにも、特にこの起債による元利償還金の交付税措置というものを東海地震対象圏並みにしていくことがやはりそれを加速することに大変つながるんではないかというふうに私も思っておりまして、先ほどもございましたけれども、大臣からこの点、具体的なちょっと突っ込んだ話でございますので、御所見を伺えればと、まず思います。

○国務大臣（泉信也君）　先ほど来、この耐震化の問題は、まず耐震診断がどうなっておるか、そして具体的に耐震化の促進がどのように取り計らわれておるか、そういう御議論をいただきました。その中でも、全国的に見るとその進捗度に差がある。これは仕組みとして、東海地震対象地区が国の助成策が大きいということもありましょうし、自治体自身の取組の意欲の差も私は否定はできないと思っております。そうした中で、国としてはできるだけ早く学校、病院あるいは公共施設についての耐震化を図っていかなきゃならない、この思いは全く委員の御指摘と同じであると思います。
先ほど来御答弁をさせていただいておりますが、そうした中でどうしても重点化を図るべきところがある、急がなければならないところが科学的に言われておる、そうした事柄を反映して地域的に差が付けられておるということは、これはある意味では避けられないことだと私は思っております。
ただ、私に課せられておりますことは、そうはいいながら、ほかの地域、先ほど、東南海・南海地震の話もございましたけれども、日本海側だって大きな地震が想定をされておるわけでありまして、こうした地域も含めて早く耐震化対策ができるように努力をさせていただくということを申し上げたいと思います。

○西田実仁君　地元の埼玉のことを申し上げて恐縮ですが、昭和56年以前に建てられた小中学校の比率が高いということもございまして、そういう自治体の努力ももちろんありますけれども、その背景がそれぞれやっぱり違いますので、しかも、いつどこで、意外と災害が少ないのが埼玉県と言われているんですが、そういうところほど逆に大きな災害が起きたりすることも正直言ってございますので、是非ここは、いろいろとお話しなさることも理解できないわけではございませんけれども、是非加速をしていく支援策を更に検討いただきたいというふうに思います。
次に、河川の都市型水害につきましてお聞きしたいと思います。
我が国では国土の1割を占めるいわゆる洪水はんらん域に人口の半分が住んでおるし、また資産も四分の三が集中している。洪水のこのはんらん域にそれだけ集中しておりまして、宅地開発も進んでおります。したがって、最近は、特に中小の河川におきます水害というものも頻発しているわけですね。
こうした都市型水害を防ぐための様々な法的措置というものがとられております。例えば、土地利用規制ということについて申し上げますれば、建築基準法を根拠法とする住宅建築規制、39条に災害危険区域というのが設けられております。また、都市計画法におきましては市街化調整区域というのが定められておりまして、特にこの市街化調整区域については、昭和45年、ちょっと古いですけれども、局長通達というのが出ておりまして、1分間に50ミリメートルの降雨を対象として河道が整備されない川のはんらん区域には例えば家は建ててはいけないとか、あるいは50センチメートル以上の湛水が予想される区域は市街化区域にはしないと、こういうような規制も定められているわけであります。
しかし、まず前者の災害危険区域というところに絞っても、土砂災害によるこうした区域指定というのは多うございますが、出水、水が出るということに関しての指定は大変少ないということが指摘できると思います。また、市街化調整区域につきましても、この昭和45年の局長通達というものはほとんど遵守されていないというのが現状ではないかというふうに思っているわけであります。
なぜこのようになってしまっているのかということについてお聞きしたいと思います。

○政府参考人（甲村謙友君）　お答え申し上げます。
まず、土地利用規制といたしましての建築基準法39条の災害危険区域の指定でございますけれども、出水あるいは津波等を理由として災害危険区域を指定しているのは、19年3月末におきまして全国で70か所が指定しております。都市部では札幌市等がございますけれども、ほとんどの部分が割かし都市部じゃないところというようなのが実情でございます。
続きまして、市街化区域、市街化調整区域の関係でございます。昭和43年に現在の都市計画法が作られまして、その中で市街化区域と市街化調整区域を区分するということになりました。それを受けまして、昭和45年に都市局長と河川局長の連名の通達で、先生がおっしゃったように、10年後にも時間雨量50ミリの対応ができない区域等につきましては原則として市街化区域に含めない、あるいはどうしても市街化区域に含めざるを得ない場合は災害防止のための具体的措置について検討して市街化区域に含めることができると、そのような通達を出しております。
しかしながら、当時、人口もどんどん増えておりますし、それがどんどん都市へ人口が集中してくるということで、どうしても乱開発が生じたり、あるいは市街化区域の拡大が治水の対策なしに行われてきました。そのために、洪水のピーク流量の増大あるいは洪水到達時間の短縮ということで都市水害が増えてきたわけでございます。
そういうことを受けまして、昭和55年から総合治水対策というのを開始しまして、河川の整備も促進しますけれども、水害に対して安全な土地利用の設定をお願いするというお願いベースの施策を進めてまいりました。しかし、これも指導だとかあるいは要綱に基づくもので法的な強制力がございませんでしたので、平成15年に特定都市河川浸水被害対策法というのを制定いたしまして、開発を行う場合に雨水流出抑制対策の義務付け等、そういうことを含めまして法的な措置をとっているところでございます。
これまでも、河川部局、都市部局連携して行ってきておりますけれども、今後さらに地球温暖化に伴いまして豪雨が増えてくるというのを念頭に置きまして、ハード、ソフト対策踏まえまして関係部局と連携強化を図ってまいりたいと考えております。

○西田実仁君　今御説明いただきましたとおり、この都市型水害が増えてきている背景として、土地規制をしたけれども余りそれが機能しなかったと、そしてそれを機能させるために総合治水対策を昭和54年でしょうか制定していますけれども、これも法的な裏付けがなかったのでお願いベースで余り効かなかったと。さらに、それじゃということで今度は平成15年からでしょうか、都市河川新法が、特定都市河川浸水被害対策法が制定をされましたと。これには法的な裏付けがある、あるいは例えば貯留浸透施設の義務付けがなされているとか、様々な施策が打たれているんだろうと思います。
要は、都市型水害が、大変私も地元で多くいろんな陳情を受けるわけでありますが、様々な法的な規制なり施策を通して都市型水害を起きないようにしようというふうに過去してきたわけですけれども、ほとんど、ほとんどというか余り効いてきていないと。実際に被害に遭っている方が都市において随分多いと、こういう今現状であろうというふうに思うわけです。
そうした様々な施策が余り機能してこなくて、しかし、そこに住んでいる人はいるわけですね。本来水が出るので住まない方がいいというところに、またそういう規制もあったにもかかわらず、それが余り機能せずに、結果的にそこに住んでいる人たちがかなりの数でいらっしゃる。そして、地球温暖化とか様々な問題で水が出るということが頻発しているものですから、大雨になると大変におびえている、大変にもう困っていると。市町村の方でも様々そうしたことに対応するために緊急避難的なことしかできないんですね。例えば大水が出ると、私の地元なんかでも、そこから避難するために常に消防車をそこに待機させておくというぐらいしておりますけれども、抜本的な解決というのはなかなかできない。
こういう過去の経緯を踏まえて、しかし、都市型水害が増えているという現状を見ますと、またそこに人が住んでいるということを考えますと、やはりこれ今の都市河川新法で本当に大丈夫なのかという大変心配を私自身しております。
大臣の方は、こうした都市型水害に対する対策、過去の経緯を今いろいろとお話しいただいたわけでありますけれども、それも踏まえてどのようにしていくべきだというふうにお考えか、御所見を伺いたいと思います。

○国務大臣（泉信也君）　今、国土交通省の方から御答弁を申し上げましたように、いろんな手だてを取って、法的規制も強めてきたということはそのとおりだと思っております。
しかし、市街化が従来以上に進んでおる、そして降雨の状況も大変激しく集中的になってきた、自然環境も変化してきておる、そういう中で、恐らく従来の手法では都市型の水害を防ぐということがかなり難しくなってきておるんではないか。私の出身地福岡でも二度にわたって同じ博多駅の地下鉄の中に水が流れ込む、死者が出るというような事態もございまして、大変都市型の水害対策が難しい状況になってきておるというふうに私も思います。それは、自然の状況なり社会の状況が変わってきたということでございます。
これの対策としては、まず河道の整備をやっていく、これが大変水害の一番原点であると思っておりますが、加えて貯留施設を造る。一時的に水をそこにためておくということの整備があると思いますし、市街化が進んだ中で大変難しいことではありますけれども、浸透機能を回復させる、あるいは浸透機能を増大させるという、こうした事柄をやっていくということが物理的な対応ではないかと思います。
そして、先ほど来御議論ございましたような都市計画法等による住まいの在り方について、これから都市部における町の在り方も含めて議論をしていくというソフトな対応もまた都市型水害に対する対応策ではないかと思います。

○西田実仁君　そういう過去の経緯を踏まえて、なかなか機能してこないということ、しかし今回、法的な裏付けとしての都市河川新法が平成15年にできましたね。
ですから、これがこれまでとは違う、つまりそうした都市型水害が起きやすい環境の中で、例えば今御指摘いただいた貯留施設、これが義務付けされたわけですけれども、それを施設を造る際に国からもっと支援するとか、あるいは内水被害が大変増えているわけですから、内水ハザードマップ整備についても支援をしていくと。要するに、これまでとは違う何か国からの支援が市町村に対してなければ余り状況は変わらないのではないかというふうに思うわけでありますけれども、特に総合治水対策からこの都市河川新法に変わって、そうした国からの支援、どこがどういうふうに変わってきたのか、あるいは変わっているのかということについてお聞きしたいと思います。

○政府参考人（甲村謙友君）　お答え申し上げます。
まず、貯留浸透施設でございます。学校のグラウンドだとか公園に一時的に雨をためて、あるいは浸透させるという施設でございます。
通常の補助につきましては500立方メートル以上の施設を補助対象にしておりますけれども、総合治水対策特定河川につきましては300立方メーター以上ということで、補助要件を緩和しているところでございます。また、先ほどの都市河川新法におきましては、当然、開発等をされる方につきまして貯留浸透施設を義務付けるわけでございますけれども、それだけじゃなくて、河川の管理者としても流域で自ら雨水貯留浸透施設を整備して、川に出てくる水の量を減らしていくということもやっております。

○西田実仁君　続きまして、震災によって障害を受けた方々の対策、取組ということについてお聞きしたいと思います。
時間も余りありませんのではしょって申し上げさせていただきますけれども、阪神・淡路大震災におきまして重傷を負った方々が1万人以上いらっしゃるわけでありますが、障害を震災によって負った方々に対するいわゆる災害障害見舞金というのは、受けていらっしゃる方はそのうち60人という、非常に少ないというふうに印象は持っております。
この災害障害見舞金につきましては災害弔慰金の支給等に関する法律によって定められておりまして、身体障害1級に該当する障害者のみに250万円というふうになっているわけであります。その生計を担っている者が障害を負った場合には250万円、それ以外の場合は125万円と、こういうふうになっております。実際に、しかしこの人数の少なさに表れているように、震災によって障害を受けた方でも、災害によって障害を受けたということでの固有の支援を受けられた方はもっとほかにもいらっしゃるんじゃないかというふうに正直思うわけでありますね。
この災害障害見舞金につきましての額は、例えば犯罪被害者給付金制度におきます障害給付金というのがございますけれども、その額と比べると非常に少ないし、また対象も、犯罪被害者給付制度において障害を受けた場合には1級から14級までということに対して、この災害見舞金の場合には身体障害1級のみが対象という、かなり差があるのではないかというふうに思っております。
災害によって、震災によって障害を受けた方々は、もちろん障害の受ける原因というのはいろいろあると思いますけれども、特に震災等で障害を受けた方は、家をなくしてしまったりとかあるいは家族を亡くしてしまったりというような中で障害を受けておられるということでいえば、かなり他の状況とも随分違うんだろうというふうにも思うわけでありまして、こうした震災によって障害を受けた方々に対する支援、この見舞金の増額ということも含めて、もう一度これ総合的に実態も含めて把握して対策を考えるべきではないかというふうに思いますけれども、大臣、いかがでございましょうか。

○国務大臣（泉信也君）　この災害弔慰金の額に入ります前に、恐らく災害で、いろんな形での被災者の方がいらっしゃるというふうに思います。震災によって障害を負われた方々に対して、それじゃこの500万あるいは250万、さらに見舞金の形として生計維持者には250万、その他の方には125万というような金額が妥当かどうか、これはなかなか一概には判断が難しいと思います。
犯罪給付支援法は不慮の事故、犯罪に対して国民全体で支援を申し上げようということで今回の改正をお願いをしたところでございまして、これはいろんな議論の中で、極端なことを言いますと、国の立場として不慮の犯罪にどう対処すべきかというような議論が積み重ねられた結果、今回の改正に至ったと理解をしております。
そうした中では、今御指摘の災害弔慰金についても、これは私の立場で申し上げられることではないかもしれませんけれども、災害という被災者の皆さんの立場に立ったときに、この金額が妥当かどうかはもう一度議論する余地は残されておると、このように今委員の御指摘を伺いながら思ったところでございます。

○西田実仁君　是非、まずその実態を、震災によって障害を負った方々、その方々の御意見等をお聞きしていますと、自分たちのことは余り知られていないと。特に心のケアとかいうことに関しては震災によって随分話題にもなりましたし、そうした相談窓口もできているというふうに思いますが、体の方に障害を負った方々に対して、その後の生活にどう踏み出していくのかということに対する相談あるいはきめ細かいケアということが実際に行政の現場で十分になされていないと、こういう御意見もお聞きするわけでありまして、今後いつ起きるか分からないいろんな災害に対して、あるいは震災に対して、特に体の方に障害を負った場合に相談を受ける場所ということも、これは是非つくっていくべきではないかというふうに思います。
現状どうなっているのか、また今後どういうふうにしていくのかということについてお聞きできればと思います。

○政府参考人（中村吉夫君）　お話がございました被災して障害を受けられた方々の問題につきましては、心の問題につきましては、今先生から御指摘ございましたように、被災者全体の問題として、これまで厚生労働省としても災害時の地域精神保健医療に関するガイドラインであるとか、あるいはＰＴＳＤ対策の専門研修会を実施するなど、取り組んでおるところでございます。
障害ということにつきましては、障害者全体の施策の中で相談支援の機能というのが自立支援法の中でも位置付けられておりますので、私どもといたしましては、そういうものを使いながら、災害によって障害を受けられた方についても対処をしていきたいというふうに考えております。

○西田実仁君　是非、震災によって体に障害を負ったということの特殊性ということをかんがみて、その実態をまずしっかりととらまえていただいて、先ほど大臣から御答弁もいただきましたこの災害弔慰金、額が本当に妥当なのかどうかという検討にも資するようにしていただきたいというふうに思います。
最後に、ちょっと関連性が若干ですけれどもありますが、余り関係ないかもしれませんが、災害から復興に欠かせない行政サービスということで、例えば、災害が起きた場合に一日も早い復興ということ、一日も早い日常に戻る、御商売やっている方に関しては例えば不動産登記とかあるいは商業登記等必要な場合が出てくると思います。しかしながら、最近は法務局で様々な統合が進んでおりまして、これは行政の効率に資するということで大事な施策だとは思いますけれども、しかし、そのことによって行政サービス等が低下するということがあってはならないわけであります。
法務局が統合された場合に、それを身近な市役所でも同じような商業登記あるいは不動産登記等ができる、そういう代替措置ということが是非とも必要であろうというふうに思っておりまして、この点最後、法務省にお聞きして質問を終わりたいと思います。

○政府参考人（倉吉敬君）　ただいま委員御指摘のとおり、行政改革の一環として登記所の統廃合を進めております。ただ、統合後の行政サービスの低下は防がなければいけないという観点から一定の要件を掛けておりますけれども、これを満たす場合に、廃止された登記所のあった市町村役場に登記事項証明書の発行請求機、これを設置するという措置を講じておりまして、現在全国12か所でこのようなサービスを実施しております。
この証明書発行請求機でございますが、どうしても職員1名が関与する必要があるため、行政改革の観点からこれを無制限に設置するというわけにはまいりません。現在、一定の登記手数料収入を得られるだけの証明書の発行通数が見込まれること、かつ近い場所に登記所がないことという条件の下にこれを設置するということで進めているところでございます。
この証明書発行請求機の設置場所につきましては、行政改革の趣旨とそれから行政サービスの確保という2つの要請を調和させるという観点を抜きに語れないというところがございまして、今後ともこのような観点から検討を続けてまいりたいと思っております。

○西田実仁君　終わります。